Auto 741/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
JURISDICCION ORDINARIA LABORAL-Competencia para conocer procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos
Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias derivadas de una relación de trabajo, reconocidas en actos administrativos. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Referencia: Expediente CJU-407.
Conflicto negativo de jurisdicción entre el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., Primero (1°) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Rafael Méndez Castañeda y otros[1], a través de apoderado, presentaron demanda ejecutiva en contra del Departamento de Cundinamarca. La obligación cuyo cobro se pretende está contenida en la Resolución No. 009422 del 19 de diciembre de 2014[2], Por la cual se reconoce el aumento salarial del 20% dispuesto en la Ordenanza 13 de 1947, a directivos docentes y docentes y se ordena el pago que corresponde a la vigencia 2014, expedida por la entidad demandada. Con base en lo expuesto, solicitaron librar mandamiento de pago a favor de los actores, más la indexación a que hubiere lugar sobre las sumas demandadas y los intereses moratorios[3].
2. La demanda fue repartida al Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda. Mediante Auto del 19 de junio de 2018[4], ese despacho negó el mandamiento de pago por insuficiencia del título ejecutivo y, en consecuencia, ordenó archivar el expediente.
3. Por lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación[5] contra el Auto del 19 de junio de 2018, por estimar que la Resolución No.009422 del 19 de diciembre de 2014 es un acto administrativo en el cual consta la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de una autoridad administrativa, que es el Departamento de Cundinamarca. Con base en lo expuesto y de acuerdo con el artículo 297[6] de la Ley 1437 de 2011, los demandantes consideraron que la citada resolución constituye título ejecutivo.
4. La decisión del recurso de apelación le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Mediante Auto del 6 de diciembre de 2018[7], esa autoridad judicial revocó el Auto de 19 de junio de 2018, mediante el cual se negó el mandamiento de pago solicitado y, en su lugar, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá.
Sostuvo que la Resolución No.009422 del 19 de diciembre de 2014 cumple con los requisitos de título ejecutivo previstos en el artículo 422[8] del Código General del Proceso. No obstante, manifestó que, de conformidad con los artículos 297[9] y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de actos administrativos, pues no se pueden extralimitar los asuntos que, por disposición legal, le fueron encomendados.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca agregó que, en caso de no acoger sus consideraciones, planteaba de antemano el conflicto negativo de jurisdicción.
5. En esa medida, mediante Auto de 12 de abril de 2019[10] y en cumplimiento de lo dispuesto por su superior jerárquico, el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Bogotá.
6. El asunto fue repartido al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá. A través de Auto del 4 de octubre de 2019[11], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En su criterio, de acuerdo con el artículo 104.4[12] del CPACA, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de dicho asunto porque se trata de un conflicto laboral derivado de un vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos con el Estado.
7. Por informe del 1° de junio de 2021, en cumplimiento del reparto efectuado el 25 de mayo del mismo año, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora[13].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[14], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[15].
Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[16]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden resolver la controversia, al considerar que tienen atribución legal para hacerlo (conflicto positivo de jurisdicción)[17].
3. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[18] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[21].
4. El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque: i) el conflicto se suscita entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral; ii) la Sala constata que existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá. Lo anterior, en relación con el conocimiento de la demanda instaurada por el señor Rafael Méndez Castañeda y otros, en contra del Departamento de Cundinamarca. Aquella busca librar mandamiento de pago por una obligación de dar y, en consecuencia, que se ordene el pago reconocido a través de la Resolución No. 009422 del 19 de diciembre de 2014, expedida por la entidad territorial. Además, iii) ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la falta de jurisdicción. En conclusión, está configurado un conflicto negativo entre jurisdicciones.
Asunto objeto de decisión y su metodología
5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello, hará referencia a la competencia para conocer de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos y, posteriormente, resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos
6. Mediante Auto 613 de 2021[22], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales. No obstante, de manera general, en materia de procesos ejecutivos originados en actos administrativos en los que se pretenda el cobro de obligaciones derivadas de relaciones de trabajo, se activa la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
7. Así las cosas, la Corte señaló que, cuando el conflicto versa sobre demandas ejecutivas en las que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos, la jurisdicción competente es la ordinaria en su especialidad laboral, de conformidad con los artículos 12[23] de la Ley 270 de 1996 y 2.5[24] y 100[25] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esto, por cuanto el artículo 104.6 del CPACA delimita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al conocimiento de cargas crediticias impuestas mediante sentencia emanada de autoridad contencioso administrativa o de un contrato estatal.
III. CASO CONCRETO
8. La Sala Plena constata que, en el presente caso:
8.1. Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A) y otra de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral (Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de la parte considerativa de esta providencia.
8.2. Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Rafael Méndez Castañeda.
8.3. Lo anterior, debido a que la controversia planteada versa sobre la ejecución de una obligación que, de acuerdo con el actor, está contenida en un acto administrativo. Si bien aquellos documentos respaldan obligaciones adquiridas por la administración, no se enmarcan dentro de los previstos como ejecutables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el artículo 104 del CPACA. Por lo anterior, de conformidad con lo expuesto en el Auto 613 de 2021[26], y de acuerdo con los artículos 2.5 y 100 del CPTSS, la competencia para la ejecución de obligaciones emanadas de una relación de trabajo corresponde a la jurisdicción ordinaria.
8.4. Así las cosas, la Sala ordenará remitir el expediente al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a las autoridades judiciales involucradas.
Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias derivadas de una relación de trabajo, reconocidas en actos administrativos. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo presentado por el señor Rafael Méndez Castañeda contra el Departamento de Cundinamarca.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-407 al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, así como a las autoridades judiciales involucradas.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Se trata de 189 demandantes.
[2] Expediente digital. Resolución No. 009422 de 19 de diciembre de 2014, 11001010200020200014200 C3.pdf folios 380-409.
[3] Expediente digital. Demanda, 11001010200020200014200 C3.pdf folios 414 -436.
[4] Expediente digital. Auto del 19 de junio de 2018, 11001010200020200014200 C3.pdf folios 438 440.
[5] Expediente digital. Recurso de apelación 11001010200020200014200 C3.pdf folios 441- 445.
[6] Artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. Título ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
[7] Expediente digital. Auto del 6 de diciembre de 2018. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda- Subsección A, 11001010200020200014200 C3.pdf folios 451-458.
[8] Artículo 422 del Código General del Proceso. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.
[9] Artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. Citado supra nota al pie de página 6.
[10] Expediente digital. 11001010200020200014200 C3.pdf folio 459.
[11] Expediente digital. 11001010200020200014200 C3.pdf folios 462-465.
[12] Numeral 4 del artículo 104 del CPACA. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público
[13] Expediente digital. Carpeta CJU0000407 CC CJU-0000407 Constancia de Reparto.pdf
[14] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre disti+ntas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[15] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[16] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[17] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[19] En consecuencia, no habrá conflicto de esa naturaleza, cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto, no tiene -al menos aparentemente-, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] Expediente CJU-299. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En este caso, un pensionado de EMCALI solicitó librar mandamiento ejecutivo para lograr el cumplimiento de una obligación de hacer contenida en un acto administrativo que, según el actor, constituye un título ejecutivo. En particular, el demandante solicitó ordenar a la entidad accionada reajustar su pensión vitalicia de jubilación y reconocer, liquidar y pagar el mayor valor de su mesada pensional, desde el 1° de enero de 1994 hasta la fecha.
[23] Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. ( ) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
[24] ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( )5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. ( ).
[25] Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. // Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.
[26] Expediente CJU-299. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En este caso, un pensionado de EMCALI solicitó librar mandamiento ejecutivo para lograr el cumplimiento de una obligación de hacer contenida en un acto administrativo que, según el actor, constituye un título ejecutivo. En particular, el demandante solicitó ordenar a la entidad accionada reajustar su pensión vitalicia de jubilación y reconocer, liquidar y pagar el mayor valor de su mesada pensional, desde el 1° de enero de 1994 hasta la fecha.